新《安全生产法》项下安全生产合规

日期:2021-11-09

引言

新《安全生产法》已于2021年6月审议通过,并于2021年9月1日起正式实施。 当前正值全国开展安全生产三年行动、制定实施“十四五”安全生产规划的关键时期,新《安全生产法》贯彻以人为本、安全发展的理念,进一步压实企业安全生产主体责任,加大了对违法行为的惩处力度。 我们整理了新《安全生产法》项下安全生产合规相关事项,对其中的重点内容进行解读,并重点提示了相关失信行为对企业资本市场融资的不利影响,以期帮助企业更好实现合规经营,做到经济效益和社会效益的双赢。

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安全生产

(一)企业安全管理责任

1. 安全生产原则性要求

新《安全生产法》就企业安全生产整体合规的以下四个原则性规定,提示公司注意:

全员安全生产责任制度

第五条生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人,对本单位的安全生产工作全面负责。 其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。

第六条生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利,并应当依法履行安全生产方面的义务。

第二十二条生产经营单位的全员安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。

生产经营单位应当建立相应的机制,加强对全员安全生产责任制落实情况的监督考核,保证全员安全生产责任制的落实。

安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制

第四十一条生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度,按照安全风险分级采取相应的管控措施。

生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度,采取技术、管理措施,及时发现并消除事故隐患。 事故隐患排查治理情况应当如实记录,并通过职工大会或者职工代表大会、信息公示栏等方式向从业人员通报。 其中,重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告。

高危行业强制投保安全生产责任险(注)

第五十一条生产经营单位必须依法参加工伤保险,为从业人员缴纳保险费。

国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险; 属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位,应当投保安全生产责任保险。 具体范围和实施办法由国务院应急管理部门会同国务院财政部门、国务院保险监督管理机构和相关行业主管部门制定。

第一百零九条高危行业、领域的生产经营单位未按照国家规定投保安全生产责任保险的,责令限期改正,处五万元以上十万元以下的罚款; 逾期未改正的,处十万元以上二十万元以下的罚款。

民事公益诉讼和行政公益诉讼

第七十四条任何单位或者个人对事故隐患或者安全生产违法行为,均有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告或者举报。

因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,人民检察院可以根据 民事诉讼法 行政诉讼法 的相关规定提起公益诉讼。

注: 《安全生产责任保险实施办法》第六条规定,煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域的生产经营单位应当投保安全生产责任保险。

2. 安全生产合规具体事项

生产经营单位对于安全生产负有保障义务,不具备安全生产条件的,不得从事生产经营活动,并且需要建立安全生产责任制、安全生产规章和操作规程,组织实施安全生产教育和培训,保障安全生产投入的有效实施等。 上述内容在新《安全生产法》的“第二章 生产经营单位的安全生产保障”中有详细规定。

生产单位从业人员有权要求用人单位符合安全生产规范要求,有权拒绝违章指挥和强令冒险作业,同时在自己职责范围内承担安全生产相关义务,比如参加培训、遵守安全生产规章,服从管理等。 上述内容在新《安全生产法》“第三章 从业人员的安全生产权利义务”中有具体规定。

(二)安全生产义务和法律责任

1. 安全生产义务与刑事责任

新《安全生产法》第九十条、第九十二条、第九十三条、第九十四条、第九十六条、第九十八条、第九十九条、第一百条、一百零一条、一百零二条、一百零三条、一百零五条、一百零七条、一百零八条、一百一十条、一百一十一条等多处规定相关违法行为“构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任”。

《中华人民共和国刑法》(2021年3月1日实施)中涉及生产经营单位及人员安全生产相关刑事责任的罪名(2021年修订新增了安全生产方面的刑事处罚)简述如下:

罪名

构成要件

重大责任事故罪

在生产、作业中违反有关安全管理的规定,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役; 情节特别恶劣的,处三年以上七年以下有期徒刑。

强令、组织他人违章冒险作业罪

强令他人违章冒险作业,或者明知存在重大事故隐患而不排除,仍冒险组织作业,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,处五年以下有期徒刑或者拘役; 情节特别恶劣的,处五年以上有期徒刑。

危险作业罪

在生产、作业中违反有关安全管理的规定,有下列情形之一,具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的,处一年以下有期徒刑、拘役或者管制:

(一)关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施,或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的;

(二)因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施,而拒不执行的;

(三)涉及安全生产的事项未经依法批准或者许可,擅自从事矿山开采、金属冶炼、建筑施工,以及危险物品生产、经营、储存等高度危险的生产作业活动的。

重大劳动安全事故罪

安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处三年以下有期徒刑或者拘役; 情节特别恶劣的,处三年以上七年以下有期徒刑。

不报、谎报安全事故罪

在安全事故发生后,负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况,贻误事故抢救,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役; 情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。

2. 安全生产义务与行政责任

(1)安全责任事故

在安全生产投入不足、员工安全意识不足、安全生产管理不到位的情况下,很可能引发安全生产事故,造成一系列的后果,包括工程和生产进度的影响、事故赔偿金、各种形式的处罚,严重的还可能被吊销资质证书等等。 新《安全生产法》大幅提高对安全事故单位和相关责任人的处罚力度,违法成本大幅提高。

事故类型

负有责任的生产经营单位(第一百一十四条)

单位主要负责人(第九十五条)

其他惩戒措施(第九十三条、第九十四条、第九十六条)

一般事故,指造成3人以下死亡,或者10人以下重伤,或者1,000万元以下直接经济损失的事故。

30万元以上100万元以下的罚款

处上一年年收入40%的罚款

主要负责人: 撤职处分,构成犯罪的,追究刑事责任。 自刑罚执行完毕或受处分之日起,五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人; 对重大、特别重大生产安全事故负有责任的,终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。

其他负责人和安全生产管理人员: 暂停或者吊销其与安全生产有关的资格,并处上一年年收20%以上50%以下的罚款,构成犯罪的,追究刑事责任。

较大事故,指造成3人以上10人以下死亡,或者10人以上50人以下重伤,或者1,000万元以上5,000万元以下直接经济损失的事故。

100万元以上200万元以下的罚款

处上一年年收入60%的罚款

重大事故,指造成10人以上30人以下死亡,或者50人以上100人以下重伤,或者5,000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故。

200万元以上1,000万元以下的罚款

处上一年年收入80%的罚款

特别重大事故,指造成10人以上30人以下死亡,或者50人以上100人以下重伤,或者5,000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故。

1,000万元以上2,000万元以下的罚款

处上一年年收入100%的罚款

(2)其他常见的安全处罚案例

违法事项

处罚(按旧《安全生产法》)

旧《安全生产法》下处罚额度

新《安全生产法》下处罚额度

特种作业人员未经专业安全培训、未取得相应资格

罚款5万元

5万元以下罚款; 逾期未改正的责令停产停业整顿,并处5万元以上10万元以下罚款

10万元以下罚款; 逾期未改正的责令停产停业整顿,并处10万元以上20万元以下罚款

6名特种作业员工未持证上岗

罚款4万元

安排未取得登高作业《特种作业操作证》的人员从事行车检维修作业

罚款2.1万元

未按规定设置安全生产管理机构或配备安全生产管理人员

罚款5万元

无安全生产事故应急预案,无企业日常安全巡检记录

罚款3万元

安全生产规章制度执行不严,项目管理机构安全生产管理不到位,现场检查不到位

罚款3万元

未建立单位负责人现场带班制度及单位负责人带班考勤制度

罚款0.5万元

未按规定建立特种作业人员档案

罚款0.3万元

未如实记录安全生产教育和培训情况

罚款1万元

未设置安全警示标识

罚款3万元

5万元以下罚款; 逾期未改正的责令停产停业整顿,并处5万元以上20万元以下罚款

与旧《安全生产法》一致

未对喷漆房回风过滤网开门位置建立管理台账

罚款1万元

建设项目缺少安全设施设计

责令限期改正、罚款0.5万元


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安全责任事故失信规定

及其对企业在资本市场融资的影响
(一)发生安全责任事故相关失信法规的惩戒措施
近年来,各地政府对安全责任事故都极为重视,一旦发生安全责任事故,均需要按《生产安全责任事故报告和调查处理条例》及时上报。 住建部的安全事故情况通报以及应急管理部的安全生产领域失信联合惩戒“黑名单”、事故挂牌督办情况、特别重大事故调查报告栏目会公示安全责任事故,各省、市应急管理部门网站均有专门的事故调查督办信息及事故调查信息公示专栏,部分区政府网站也会公示事故调查信息。

安全生产领域失信主体实施惩戒措施有关规定如下:

法规

惩戒措施

《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》国发[2010]23

发生重大、特别重大生产安全责任事故或一年内发生2次以上较大生产安全责任事故并负主要责任的企业,以及存在重大隐患整改不力的企业,一年内严格限制新增的项目核准、用地审批、证券融资等

《国家安全监管总局关于印发《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》的通知》安监总办〔2017〕49号

生产经营单位及其有关人员存在下列失信行为之一的,纳入联合惩戒对象: 发生较大及以上生产安全责任事故,或1年内累计发生3起及以上造成人员死亡的一般生产安全责任事故的。

《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》

对存在失信行为的生产经营单位及其有关人员制定并落实以下措施: 依法限制、暂停企业债券、公司债券和股票发行; 证券交易所在审核证券上市交易、全国中小企业股份转让系统在审核企业挂牌时,将生产经营单位的失信行为作为重要参考。

(二)发生安全责任事故对企业IPO、再融资影响的具体分析

跟上述失信规定相关,上市公司首发、再融资(包括北京证券交易所)发行条件均要求,最近三年内,发行人不存在涉及国家安全、公共安全、生态安全、生产安全、公众健康安全等领域的重大违法行为(被处以罚款等处罚且情节严重; 导致严重环境污染、重大人员伤亡、社会影响恶劣等原则上构成重大违法行为)。

在企业申请IPO或者上市公司申请再融资的报告期内,如发生安全责任事故,我们分情形分析如下:

(一)发行人已落实安全责任法律法规的各项要求,对于员工、分包商、外包单位的培训、监督、协调等都已到位,已履行了法定安全生产主体责任。 安全生产责任的发生系员工严重违章操作,或者分包商、外包单位违规操作导致,此种情况下,发行人对于安全生产不负有责任,也未被处罚。 申请文件中需要如实披露,不影响发行人申请IPO或者再融资。

(二)发行人不是安全生产责任事故的责任主体,但对分包商、外包单位等的监督、协调存在疏忽,认定分包商、外包单位为安全责任事故的责任主体并按照安全责任事故处罚,对发行人按照其他安全生产违规事项处罚。 发行人申请文件中需如实披露,因发行人未按照安全事故责任处罚,影响较小,取得处罚机关认定不构成重大违法违规的证明也较为容易。 对于发行人申请IPO或者再融资不会构成障碍。

(三)发行人对发生安全责任事故具有责任的,对于IPO申请或者再融资都会构成不利影响,将是中介机构极为关注并且督促发行人规范解决的事项。

1、如果是一般安全责任事故,需要处罚部门出具文件认定不构成重大违法违规行为、发行人已完成整改,安全隐患已消除等,中介机构也需要核实上述事项。 而发行人申请处罚部门出具该等证明,往往需要跟政府部门的多次沟通,如果能够拿到该等证明,则相关企业的IPO或再融资申请进程可以继续,通常发行申请不会因此受到实质性障碍。

就近期的案例而言,中红医疗、王力安防、博世科均在报告期内发生一般安全责任事故,但都取得了主管部门开具的不构成重大违法违规、安全隐患已消除的证明,中介机构也相应发表了意见。 目前其IPO或再融资均已通过注册。

2、如果构成较大事故、重大事故、特别重大事故。 首先,通常处罚部门很难出具文件证明发行人此类行为不构成重大违法违规行为。 其次,发行条件已经明确规定“导致重大人员伤亡、社会影响恶劣等原则上构成重大违法违规情形”。 因此,一旦发生较大、重大、特别重大安全责任事故且发行人负有责任,上述发行的实质条件很难突破,发行人需要以时间换空间,延迟申请时间。

就近期的案例而言,2021年4月21日,拟上市公司江苏傲伦达科技实业股份有限公司的全资子公司4名工人在停产检修苄草丹生产车间制气釜时先后中毒,经抢救无效后死亡,另有6人在对该4名工人实施救援中出现中毒反应,初步判断,该事故已达到较大事故的级别。 2021年5月10日,江苏傲伦达科技实业股份有限公司撤回IPO申请。 就其发生安全责任事故及撤回IPO的时间来看,发行人撤回IPO申请与该安全事故不无关系。


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公益诉讼

发生安全生产违规事项,生产企业除对受伤人员及其家属的民事赔偿责任外,还涉及到公益损害责任。 2016年《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”,并且检察院自此实际已参与安全生产领域的公益诉讼。 新《安全生产法》已明确规定检察机关有权通过公益诉讼督促有关行政部门依法履行监管职责或通过民事公益诉讼依法追究涉案企业的公益损害责任。

2021年3月23日,最高检、应急管理部联合发布安全生产领域公益诉讼典型案例,所涉违法类型包括自备成品油、轻循环油、燃气等危险化学品、易燃易爆物品; 尾矿库污染、违规采矿导致地面坍塌; 违法建设、违法施工带来的消防、交通安全隐患及加油站扫码支付安全隐患等新问题。 我们选取以下两个案例供公司进一步了解:

2014年1月,安徽省裕翔矿业商贸有限责任公司因安全生产管理不善,采矿时未依规对采空区采取有效支护与填充措施而导致矿区坍塌。 安徽省蚌埠市禹会区人民检察院发现涉事企业违规采矿引发地面塌陷的媒体报道,以民事公益诉讼立案调查并提起民事公益诉讼,诉请判令涉事企业采取治理措施消除马头城铁矿采空区和塌陷区危险,对塌陷区复垦恢复原状。 经法院调解,涉事企业自行施工消除危险、恢复原状,并通过验收。

陕西省汉中市略阳县何家岩好益选矿厂汪家沟尾矿库属于非重金属尾库矿,2006年停止使用。 该尾库矿因未依规实施闭库,存在坝坡偏陡、排水沟不全、坝顶滩面洪水无法进入排洪涵洞、库尾排洪涵洞进口有破损现象、观测设施不全等重大安全隐患。 该案由最高人民检察院挂牌督办。 略阳县人民检察院调查后认为,略阳县应急管理局作为当地安全生产主管部门,在该尾矿库长期未依法闭库时未能履行监管职责,导致该尾矿库存在重大安全事故隐患。 2019年12月31日,略阳县人民检察院向略阳县人民法院提起行政公益诉讼,请求判令略阳县应急管理局对汪家沟尾矿库继续履行监管职责,切实保护国家利益和社会公共利益。 法院支持了检察机关的诉讼请求。

从以上案例可以发现,安全生产领域的典型案例违法类型多样,但核心在于未依法合规履行职责造成的安全隐患,特别突出预防性司法理念,关注的重点不是已经发生的安全事故和实然侵害,而是重大风险。 这意味着公司平时就应该注重合规运营,防患于未然,否则一旦出现安全隐患就可能受到当地应急管理部门、人民检察院的关注。


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总结
针对新《安全生产责任法》的规定,建议公司强化安全生产管理职责,包括完善安全生产合规体系、健全安全生产责任体系、加强安全生产培训与实践、构建安全风险分级管控制度、定期合规检查排除合规风险、安全事故处理应对等。 通过合规体系、责任体系、安全生产培训及定期的风险管控和排查,提前防范风险,做到安全生产合规,事先防范风险。 确保公司及子公司安全方面合规经营,风险、事故防范在先,不要出现安全责任事故,不要发生重大违规情形。 对处罚、违规事项较多的子公司加强管理,督促子公司及时整改。
一旦发生安全领域的重大违法违规行为,对于公众公司的声誉、股价以及后续的资本运作都会带来不利影响。 此外,随着安全生产公益诉讼制度的建立及实施,在重大违规行为发生后,一旦被提起公益诉讼,引起公众关注,情况就变得更为复杂和不可控,还可能导致巨额的公益侵权赔偿。 总之,事先的防范比事后救济更容易做到,并且成本更低。 在督促子公司合规经营,采取充分的防范措施后,还应督促子公司出现安全事故隐患、有关违法事项被调查、收到预先处罚通知书以及被处罚等各个阶段,均应第一时间向总部汇报,协同总部作出相应的对策,如涉及需要披露的信息,按照监管机构要求履行信息披露义务。