信息披露违法行政处罚大数据统计与解析——基于2014至2020年度行政处罚大数据

近年来，伴随着注册制改革与《证券法》的修改，金融强监管时代来临，证监会对证券市场违法违规案件的处罚力度大大强化，查处的证券违法违规案件数量大幅增加。

证监会处罚的案件类型以信息披露违规、内幕交易、操纵市场为主，而随着新《证券法》的实施与注册制的全面推行，信息披露违法行为日渐成为监管重点。

一、近年信息披露违法行为统计

证监会发布的《信息披露违法行为行政责任认定规则》（以下简称“《认定规则》”）将信息披露违法行为分为虚假记载、误导性陈述、重大遗漏、未按照规定披露信息四类。本文通过对威科先行2014年—2020年7年的信息披露违法行政处罚情况进行数据分析，按照《认定规则》的分类标准，对信息披露行政处罚情况进行了统计。

2014年—2020年因信息披露违法导致的行政处罚案件总数为485起，其中因重大遗漏导致的处罚所占比例最大，误导性陈述最小。

2020年新《证券法》实施后的统计情况如下：

二、信息披露违法行为的类型与认定

《认定规则》由证监会发布于2011年4月29日，是对信息披露违法行为、信息披露义务人及违法行为责任人员认定的专门规则，是证监会对有关信息披露违法行政法律责任的具体适用进行的解释和细化规定，也是证监会对多年监管实践经验的总结性文件。证监会是直接实施行政执法权的机关，该《认定规则》对于实践具有重要意义。本文根据《认定规则》的分类，结合《证券法》的内容，对各类信息披露违法行为的认定进行详细论述。

（一）虚假记载  

虚假记载行为，指的是信息披露义务人在信息披露文件中对所披露内容进行不真实记载，包括发生业务不入账、虚构业务入账、不按照相关规定进行会计核算和编制财务会计报告，以及其他在信息披露中记载的事实与真实情况不符的，应当认定构成所披露的信息有虚假记载的信息披露违法行为。

这类行为主要指向财务造假，以及大股东、实际控制人非经营性占用上市公司资金。在过去7年案件合计中，虚假记载导致的处罚占比为30%；2020年单年度，虚假记载导致的处罚占比为29%。

1. 财务造假

典型案例有索菱案【中国证监会行政处罚决定书〔2020〕105号】。索菱股份在年度报告中存在虚假记载，通过虚增营业收入、虚减管理费用、财务费用等财务造假方式，《2016年年度报告》虚增营业收入271,426,472.23元，虚减费用7,662,975.74元，虚增利润总额279,089,447.97元，占合并利润表当期披露利润总额的344.78%；《2017年年度报告》虚增营业收入338,220,675.31元，虚减费用12,090,603.80元，虚增利润总额350,311,279.11元，占合并利润表当期披露利润总额的208.13%；《2018年年度报告》虚增营业收入195,870,000.80元，虚减费用24,252,167.05元，虚增利润总额220,122,167.85元，占当年年报披露利润总额绝对值的63.01%。

2. 非经营性占用上市公司资金

典型案例有康美药业案【中国证监会行政处罚决定书〔2020〕24号】。2016年1月1日至2018年12月31日，康美药业在未经过决策审批或授权程序的情况下，累计向控股股东及其关联方提供非经营性资金11,619,130,802.74元用于购买股票、替控股股东及其关联方偿还融资本息、垫付解质押款或支付收购溢价款等用途。康美药业未在《2016年年度报告》《2017年年度报告》和《2018年年度报告》中披露前述情况，构成未按规定披露控股股东及其关联方非经营性占用资金行为。

（二）误导性陈述  

误导性陈述，指的是信息披露义务人在信息披露文件中或者通过其他信息发布渠道、载体，作出不完整、不准确陈述，致使或者可能致使投资者对其投资行为发生错误判断的行为。

误导性陈述类的信息披露违法案件相对较少。过去6年案件合计中，误导性陈述导致的处罚占比为6%，2020年单年度，误导性陈述导致的处罚占比为13%，新《证券法》实施后，该类行为导致的行政处罚占比明显提升。

2018年的长春生物案【中国证监会行政处罚决定书〔2018〕117号】是误导性陈述的典型案例。2017年11月6日，长生生物发布《关于子公司产品有关情况的公告》，披露“长春长生生产的批号为201605014-01的百白破联合疫苗在中检院的药品抽样检验中被检出效价指标不符合标准规定”、“长春长生生产的该批次疫苗共计252,600支（3支/人份），全部销往山东省疾病预防控制中心。该批次百白破疫苗效价指标不合格，可能影响免疫保护效果，但是对人体安全性没有影响。公司将积极配合国家卫生计生委等相关部门对该批次疫苗的保护效果进行评估，并按照监管要求根据评估结果采取相应措施妥善处理”、“目前长春长生对生产体系开展全面自查，认真查找效价不合格原因，强化质量管控。除百白破疫苗外，长春长生其他疫苗产品生产、销售正常”、“前述该批次252,600支百白破疫苗共实现销售收入833,825.24元。鉴于百白破联合疫苗在公司销售收入总额中占比较小，因此上述事项对公司目前生产经营无重大影响”。

证监会认为，百白破疫苗是以婴幼儿为适用对象的国家第一类疫苗，关系到婴幼儿的身体健康，社会影响重大。同时，该疫苗为长生生物已公告的六大在售品种之一，2017年批签发量高达9,004,803支，影响面广泛，其质量问题会引发社会公共安全危机，从而导致上市公司发生巨大的经营风险，使投资者遭受巨大损失。在该疫苗被检出效价指标不符合标准、该类疫苗全面停产并召回、相关药品监管部门已介入的情况下，长生生物仅以该不合格批次疫苗（批号201605014-01）销售收入占公司销售收入总额比例较小为由，披露疫苗抽验不合格对公司目前经营无重大影响，而未将公司对该疫苗全面停产、启动召回程序、相关监管部门介入及可能产生的其他影响向投资者完整披露。其行为以避重就轻的方式淡化市场关注，严重误导投资者，侵害了投资者权益，扰乱了正常的市场秩序。

（三）重大遗漏  

重大遗漏，指的是信息披露义务人在信息披露文件中未按照法律、行政法规、规章和规范性文件以及证券交易所业务规则关于重大事件或者重要事项信息披露要求披露信息，遗漏重大事项的，应当认定构成所披露的信息有重大遗漏的信息披露违法行为。

《证券法》对重大事项作了列举性规定，包括：1.公司的经营方针和经营范围的重大变化；2.公司的重大投资行为；3.公司订立重要合同、提供重大担保或者从事关联交易，可能对公司的资产、负债、权益和经营成果产生重要影响；4.公司发生重大债务和未能清偿到期重大债务的违约情况；5.公司发生重大亏损或者重大损失；6.公司生产经营的外部条件发生的重大变化；7.公司高管、实际控制人发生变动；9.公司股权结构的重要变化，公司减资、合并、分立、解散及破产；10.涉及公司的重大诉讼、仲裁，股东大会、董事会决议被依法撤销或者宣告无效；11.公司涉嫌犯罪被依法立案调查，公司的控股股东、实际控制人、高管涉嫌犯罪；12.其他重大事项。

以上具体描述的11类情形中（第12类为兜底条款），关联交易、对外担保、涉诉信息、重大债务是最为典型的几类。在过去6年中案件合计中，重大遗漏导致的处罚占比为45%；2020年单年度，重大遗漏导致的处罚占比为52%。

1. 关联交易

《公司法》对关联方作出的定义是：公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员与其直接或者间接控制的企业之间的关系，以及可能导致公司利益转移的其他关系。上市规则及实践中尤其关注上市公司与控股股东、实际控制人及其控制的其他企业之间交易行为。

关联交易的典型案例有氢动益维案【中国证监会行政处罚决定书〔2020〕100号】。2016年12月31日至2018年12月31日期间，陆正耀持有神州优车股份2.7亿股、占比10.05%。陆正耀及其一致行动人王某强、福建平潭自贸区崇德投资合伙企业（有限合伙）等为神州优车控股股东。在2016年至2018年的三个资产负债表日，神州优车控股股东持股占比分别为47.27%、39.94%、39.94%。陆正耀系神州优车实际控制人，并自2016年1月起任神州优车董事长，自2016年4月起任神州优车总经理。

瑞幸咖啡首次公开发行并上市前，陆正耀持股30.39%。瑞幸咖啡上市后，陆正耀持股占比为25.75%，为瑞幸咖啡第一大股东。2017年8月起，陆正耀任瑞幸咖啡董事长及非执行董事。

2015年下半年起，陆正耀以靳军名义持有氢动益维10%股份，神州租车通过全资公司持有氢动益维30%股份并委派管理人员。

2017年至2018年度，氢动益维与神州优车及其子公司之间有销售业务往来。2018年度，氢动益维与瑞幸咖啡子公司瑞幸咖啡（中国）有限公司之间有销售业务往来。氢动益维2017年、2018年与神州优车和瑞幸咖啡之间关联方交易额分别为4,264万元、5,850万元，占氢动益维当期净资产的比例分别为52.95%、55.62%。然而，氢动益维在2017年、2018年年度报告中均表示公司无关联方交易事项，并在年度报告“主要客户情况”部分表示与神州优车、瑞幸咖啡不存在关联方关系。

2. 对外担保

对外担保典型案例有尤夫股份案。2016年11月至2016年12月，尤夫股份子公司深圳尤夫控股有限公司（以下简称深圳尤夫）对外签订最高额质押担保合同、存单质押合同共2份，尤夫股份子公司上海尤航新能源科技有限公司（以下简称尤航新能源）对外签订保证金质押协议、存单质押合同共4份，前述担保金额合计7.30亿元。

2017年上半年，深圳尤夫对外签订存单质押合同8份，担保金额合计10.80亿元。2017年下半年，深圳尤夫对外签订存单质押合同1份，尤航新能源对外签订存单质押合同2份，尤夫股份对外签订担保合同8份，前述担保金额合计15.40亿元。2017年全年，尤夫股份及其子公司发生对外担保金额合计26.20亿元，其中，向颜静刚及颜静刚控制的其他公司提供的担保金额为6.30亿元，占2016年度经审计净资产的26.01%。

根据《证券法》与《深圳证券交易所股票上市规则》，尤夫股份应当及时披露其签订担保合同及对外提供担保事项，但尤夫股份未及时披露该重大事件。

3. 涉诉信息

构成重大遗漏的未披露涉诉信息是指涉及公司的重大诉讼、仲裁案件，由于诉讼案件一般均已在网上公开，该类遗漏主要体现为仲裁案件的遗漏。对于“重大”的标准，《深圳证券交易所股票上市规则》规定为：上市公司发生的重大诉讼、仲裁事项涉及金额占公司最近一期经审计净资产绝对值10％以上，且绝对金额超过一千万元的；未达到该标准或者没有具体涉案金额的诉讼、仲裁事项，董事会基于案件特殊性认为可能对公司股票及其衍生品种交易价格产生较大影响，或者本所认为有必要的，以及涉及公司股东大会、董事会决议被申请撤销或者宣告无效的诉讼。

典型案例有长城动漫案【四川监管局行政处罚决定书〔2020〕3号】。长城动漫自2018年9月因投资款、借款、租赁等款项支付纠纷引发诉讼、仲裁。截至2019年3月7日，长城动漫发生3起诉讼（仲裁），累计金额达到5761万元，占2017年末经审计净资产比例约为11.93%。2019年3月11日，长城动漫又因款项纠纷引发1起诉讼（仲裁）。但迟至2019年4月20日，公司才对上述4起案件予以首次披露。

4. 重大债务

对于构成重大债务的标准，《深圳证券交易所股票上市规则》规定为：交易涉及的资产总额占上市公司最近一期经审计总资产的10%以上，或交易标的（如股权）在最近一个会计年度相关的营业收入占上市公司最近一个会计年度经审计营业收入的10％以上，且绝对金额超过一千万元；或交易标的（如股权）在最近一个会计年度相关的净利润占上市公司最近一个会计年度经审计净利润的10％以上，且绝对金额超过一百万元；交易的成交金额（含承担债务和费用）占上市公司最近一期经审计净资产的10％以上，且绝对金额超过一千万元；交易产生的利润占上市公司最近一个会计年度经审计净利润的10％以上，且绝对金额超过一百万元。

（四）未按照规定披露信息  

未按照规定披露信息，指的是信息披露义务人未按照法律、行政法规、规章和规范性文件，以及证券交易所业务规则规定的信息披露期限、方式等要求及时、公平披露信息，应当认定构成未按照规定披露信息的信息披露违法行为。可以看出，这一类型其实属于兜底条款，是对上述几种类型无法涵盖范围所做的囊括性规定。

多数未按照规定披露信息的处罚案例，都是未及时在法定期限披露。在过去7年中案件合计中，涉及未按照规定披露信息比例为19%；2020年单年度，涉及未按照规定披露信息的处罚比例为6%。新《证券法》实施后，对于信息披露违法的认定做了更详细的界定，因此兜底规定的适用明显减少。

典型案例有普天邮通案【中国证监会行政处罚决定书〔2019〕65号】。上海普天未在法定期限内披露2017年年度报告及2018年第一季度报告。2018年4月26日，上海普天召开董事会与监事会，审议通过了包含对仙居项目应收账款减值计提40%内容的《公司2017年年报及摘要》《公司2018年第一季度报告》等十余项议案。4月27日中午，上海普天开始做2017年年度报告、2018年第一季度报告及相关公告的提交准备工作。然而，因董事长对仙居项目应收账款是否应计提减值提出异议，因此报告未能通过。当日21点多，上海证券交易所向上海普天下发了《关于上海普天邮通科技股份有限公司2017年度报告披露有关事项的监管工作函》，提出“公司及全体董监高应当勤勉尽责，确保年报按期披露”等相关要求，并要求上海普天将工作函内容告知上海普天控股股东和实际控制人。4月28日，上海普天发布《关于无法在法定期限内披露定期报告的公告》，称“因相关项目的法律结论尚未取得，导致应收款减值计提数额无法确定，公司无法在2018年4月28日披露2017年年度报告和2018年第一季度报告”。

5月2日，上海普天重新获得了仙居项目债务人的破产管理人出具的作为仙居项目应收账款减值计提相关依据的材料后，董事会与监事会才审议通过了与之前内容相同的《公司2017年年报及摘要》《公司2018年第一季度报告》等多项议案。5月3日，上海普天发布公告披露《2017年年度报告》《2018年第一季度报告》等相关文件。上海普天未在2017会计年度结束之日起四个月内披露2017年年度报告，超过了法定期限。

三、信息披露违法的责任主体

《认定规则》将责任主体分为信息披露义务人、信息披露违法行为责任人员两类。信息披露义务人指的是依据法律法规和其它规范性文件，负有对外披露或报送信息义务的主体，既包括单位，如上市公司；也包括自然人，如持股5%以上的自然人股东、实际控制人。

信息披露违法行为责任人员指的是对前述信息披露义务人违反信息披露义务的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，如上市公司、上市公司的董事、监事、高管，以及负有责任的控股股东、实际控制人或其负责人等，普通员工若实际承担相应职责，与信息披露违法行为有直接因果关系的，也将被认定为责任人员。通常情况下，当单位为信息披露义务人时，因其为拟制的主体，故须进而追究其责任人员的责任，对二者一并作出处罚。

换言之，信息披露义务人是当然被追责的主体，既包括公司也包括自然人；而信息披露违法行为责任人员，是公司被追责时实际承担责任的自然人。

（一）信息披露义务人的范围  

2019年《证券法》设立了信息披露专章，第七十八条对信息披露义务人的表述为：“发行人及法律、行政法规和国务院证券监督管理机构规定的其他信息披露义务人，应当及时依法履行信息披露义务。”法律层面对义务人仅明确列举发行人，同时授权国务院和证监会对义务人范围进行规定。

信息披露义务人分散规定于《信息披露违法行为行政责任认定规则》《上市公司信息披露管理办法》与交易所规则等诸多规范性文件中。

《认定规则》规定的义务人包括上市公司及其控股股东、实际控制人、收购人。

第一条 为规范信息披露违法行政责任认定工作，引导、督促发行人、上市公司及其控股股东、实际控制人、收购人等信息披露义务人（以下统称信息披露义务人）及其有关责任人员依法履行信息披露义务，保护投资者合法权益，根据《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）和其他相关法律、行政法规等，结合证券监管实践，制定本规则。

2021年修订的《上市公司信息披露管理办法》对信息披露义务人的定义为：

第六十二条 信息披露义务人，是指上市公司及其董事、监事、高级管理人员、股东、实际控制人，收购人，重大资产重组、再融资、重大交易有关各方等自然人、单位及其相关人员，破产管理人及其成员，以及法律、行政法规和中国证监会规定的其他承担信息披露义务的主体。

深交所、上交所关于股票发行相关规则将信息披露义务人规定为：

上市公司及其董事、监事、高级管理人员、股东或存托凭证持有人、实际控制人、收购人、重大资产重组有关各方等自然人、机构及其相关人员，破产管理人及其成员等。

《公司债券发行与交易管理办法》规定为发行人及其他信息披露义务人。

第四条 发行人及其他信息披露义务人应当及时、公平地履行披露义务，所披露或者报送的信息必须真实、准确、完整，简明清晰，通俗易懂，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。

《上海证券交易所公司债券上市规则》《深圳证券交易所公司债券上市规则》《上海证券交易所非公开发行公司债券挂牌转让规则》《深圳证券交易所非公开发行公司债券挂牌转让规则》规定为发行人、受托管理人、资信评级机构等信息披露义务人。

《公开募集证券投资基金信息披露管理办法》规定为：

第二条 基金信息披露义务人包括基金管理人、基金托管人、召集基金份额持有人大会的基金份额持有人及其日常机构等法律、行政法规和中国证监会规定的自然人、法人和非法人组织。

概括起来，信息披露义务人大体包括上市公司、控股股东、实际控制人等有关各方单位与自然人，涵盖范围较大。

（二）信息披露违法行为责任人员的范围

信息披露违法行为责任人员的范围更加模糊与泛化，与具体违法情形有着更紧密的关联。

《信息披露违法行为行政责任认定规则》

第十五条 发生信息披露违法行为的，依照法律、行政法规、规章规定，对负有保证信息披露真实、准确、完整、及时和公平义务的董事、监事、高级管理人员，应当视情形认定其为直接负责的主管人员或者其他直接责任人员承担行政责任，但其能够证明已尽忠实、勤勉义务，没有过错的除外。

《信息披露违法行为行政责任认定规则》

第十七条 董事、监事、高级管理人员之外的其他人员，确有证据证明其行为与信息披露违法行为具有直接因果关系，包括实际承担或者履行董事、监事或者高级管理人员的职责，组织、参与、实施了公司信息披露违法行为或者直接导致信息披露违法的，应当视情形认定其为直接负责的主管人员或者其他直接责任人员。

可见，信息披露违法行为发生后，只要实际参与并存在直接因果关系的，均可能被认定为责任人员。《认定规则》对认定标准也做了比较详细的指导性规定：

《信息披露违法行为行政责任认定规则》

第十九条 信息披露违法责任人员的责任大小，可以从以下方面考虑责任人员与案件中认定的信息披露违法的事实、性质、情节、社会危害后果的关系，综合分析认定：

（一）在信息披露违法行为发生过程中所起的作用。对于认定的信息披露违法事项是起主要作用还是次要作用，是否组织、策划、参与、实施信息披露违法行为，是积极参加还是被动参加。

（二）知情程度和态度。对于信息披露违法所涉事项及其内容是否知情，是否反映、报告，是否采取措施有效避免或者减少损害后果，是否放任违法行为发生。

（三）职务、具体职责及履行职责情况。认定的信息披露违法事项是否与责任人员的职务、具体职责存在直接关系，责任人员是否忠实、勤勉履行职责，有无懈怠、放弃履行职责，是否履行职责预防、发现和阻止信息披露违法行为发生。

（四）专业背景。是否存在责任人员有专业背景，对于信息披露中与其专业背景有关违法事项应当发现而未予指出的情况，如专业会计人士对于会计问题、专业技术人员对于技术问题等未予指出。

（五）其他影响责任认定的情况。

（三）作为责任主体的中介机构

除了发行人一方，中介机构根据所负义务，也可能成为责任主体。《认定规则》第六条规定：“在信息披露中保荐人、证券服务机构及其人员未勤勉尽责，或者制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，证监会依法认定其责任和予以行政处罚。”《证券法》对中介机构的义务作了规定，关于保荐人的义务有：

第十条 发行人申请公开发行股票、可转换为股票的公司债券，依法采取承销方式的，或者公开发行法律、行政法规规定实行保荐制度的其他证券的，应当聘请证券公司担任保荐人。

保荐人应当遵守业务规则和行业规范，诚实守信，勤勉尽责，对发行人的申请文件和信息披露资料进行审慎核查，督导发行人规范运作。

保荐人的管理办法由国务院证券监督管理机构规定。

第二十四条 国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门对已作出的证券发行注册的决定，发现不符合法定条件或者法定程序，尚未发行证券的，应当予以撤销，停止发行。已经发行尚未上市的，撤销发行注册决定，发行人应当按照发行价并加算银行同期存款利息返还证券持有人；发行人的控股股东、实际控制人以及保荐人，应当与发行人承担连带责任，但是能够证明自己没有过错的除外。

第八十五条 信息披露义务人未按照规定披露信息，或者公告的证券发行文件、定期报告、临时报告及其他信息披露资料存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，致使投资者在证券交易中遭受损失的，信息披露义务人应当承担赔偿责任；发行人的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员以及保荐人、承销的证券公司及其直接责任人员，应当与发行人承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。

关于证券公司的义务有：

第二十九条 证券公司承销证券，应当对公开发行募集文件的真实性、准确性、完整性进行核查。发现有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，不得进行销售活动；已经销售的，必须立即停止销售活动，并采取纠正措施。

关于财务、法律等中介机构的义务有：

第十九条

为证券发行出具有关文件的证券服务机构和人员，必须严格履行法定职责，保证所出具文件的真实性、准确性和完整性。

四、信息披露违法行为的法律责任

根据《认定规则》第5条，证监会根据违法行为严重程度，将依次采取（1）行政监管措施，包括责令改正、监管谈话、出具警示函等措施，根据情况记入诚信档案；（2）行政处罚，同时记入诚信档案；（3）移送司法机关追究刑事责任。

关于行政处罚，《证券法》第十三章规定的处罚方式为警告与罚款两种，范围包括信息披露义务人与直接责任人员、保荐人、证券公司以及各类中介机构。

此外，《证券法》还规定，“违反法律、行政法规或者国务院证券监督管理机构的有关规定，情节严重的，国务院证券监督管理机构可以对有关责任人员采取证券市场禁入的措施”，即“在一定期限内直至终身不得从事证券业务、证券服务业务，不得担任证券发行人的董事、监事、高级管理人员，或者一定期限内不得在证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所交易证券”。